服务业是国民经济的重要组成部分，其发展水平是衡量一个国家经济发展程度的重要标志。习近平总书记就服务业发展作出重要指示指出，要突出需求牵引、改革攻坚、科技赋能、开放合作，深入实施服务业扩能提质行动，推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业高品质多样化便利化发展，培育更多“中国服务”品牌，努力开创服务业高质量发展新局面。《国务院关于推进服务业扩能提质的意见》明确提出，到2030年服务业总规模迈上100万亿元台阶，培育更多“中国服务”品牌，服务业全球竞争力、影响力明显增强。推进服务业扩能提质要深化服务领域改革开放，完善支持政策体系，全面提升服务业质量效率和竞争力，更好发挥服务业支撑产业升级、满足民生需要、带动就业扩容的作用。
　　促进服务业优质高效发展是建设现代化产业体系的重要依托
　　在现代化产业体系中，服务业是连接供需、激活要素、引领升级的重要引擎。要促进服务业优质高效发展，推动现代生产性服务业与先进制造业深度融合发展，为提升产业整体效率提供重要支撑。
　　我国拥有14亿多人口的超大规模市场，中等收入群体不断扩容，居民消费正由商品消费为主向商品和服务消费并重转变，为服务业造就了广阔发展空间。无论是推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，还是适应品质化、个性化、高端化消费趋势，都将持续创造新的经济增长点。“十四五”时期，我国服务业增加值连续迈上3个“10万亿元”新台阶，2025年突破80万亿元。2015年，服务业增加值占国内生产总值的比重首次超过50%，此后一直保持稳中有升态势，2025年达到57.7%。当前，服务业对国民经济增长的贡献率超过60%。
　　根据世界银行数据计算，尽管我国居民消费总体规模迅猛增长，从2013年的3.5万亿美元上升到2023年的7.3万亿美元，但居民消费占GDP的比例一直在38%—40%之间徘徊，不仅低于经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平的60%，也低于中高收入国家的48%，甚至明显低于其他金砖国家（印度为61%，巴西为63%，俄罗斯为49%）。出现上述格局，原因是多维度的，重要的方面在于我国服务业有效供给不足，直接影响服务消费扩容提质，也通过影响居民就业、居民预期、居民人力资本等途径间接影响消费。
　　党中央、国务院高度重视提升服务业有效供给。2024年印发《国务院关于促进服务消费高质量发展的意见》，对优化服务供给、释放服务消费潜力作出了全面部署。“十五五”规划纲要专章部署促进服务业优质高效发展。近年来，各地顺应居民消费升级趋势，扩大服务业开放，着力提升服务品质、丰富消费场景，以创新激发服务供给与消费的内生动能。但是，服务业供给仍然存在显著的结构性滞后，中高端、个性化、多样化市场服务供给不足，公共服务供给效率偏低，教育、医疗、健康、养老、文旅等发展型和享受型服务供给仍受到诸多制约，影响居民消费扩容提质升级，迫切需要有针对性地完善服务业的产业政策，以提升服务业产业链协同度和降低服务业制度性成本。
　　加快构建服务业产业政策体系
　　我国产业政策体系长期以制造业为核心。这在相当长时期内适应了我国短缺经济和制造业不发达的经济社会现实，也很好地回应了当时的社会主要矛盾。但是，中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的向往总体上已经从“有没有”转向“好不好”，并呈现多样化、个性化、升级化、多层次的特点，期盼有更好的教育、医疗、养老、托育和更丰富的精神文化生活。在新的历史条件下，应加快构建针对服务业的产业政策体系，形成“要素平权、税费友好、分类指导”的政策框架。
　　优化土地要素配置。一是下决心尽快解决工业与商服用地价格“剪刀差”问题。商服用地数倍甚至数十倍高于工业用地价格，迫使大量成本敏感型现代服务业无力承担市区正规办公空间的租金，被迫在居民楼或郊区“隐形”生存，阻碍了服务业集聚效应和知识外溢，抑制了服务业有效供给与投资。二是加快推广在深圳等城市试点的新型产业用地政策。混合功能导向，不同于传统工业用地严禁商业／服务业设施，新型产业用地允许配置30%的配套商业、宿舍和办公空间，更符合现代服务业人才密集、工作与生活边界模糊的特点。价格机制更合理，地价介于工业用地和商业／服务业用地之间，避免了对制造业的过度补贴，也降低了服务业的用地门槛。三是鼓励“产业上楼”，针对研发服务和轻型制造服务，鼓励建设高容积率的产业园，解决服务业在大城市中心区的空间获取难题。另外，允许在废弃老旧工业厂房、工业园区内发展研发、设计、检测等生产性服务业和部分生活性服务业，降低服务业用地成本。优先保障养老托育、医疗健康等民生领域的用地需求，支持农村集体经营性建设用地入市用于上述民生型服务业。
　　推动资金、能源、劳动力等要素配置均等化。加快实施非歧视性的信贷政策，针对服务业企业“软资产”“轻资产”运营特征，推广“准担保物”融资，推动商业银行接入并使用中国人民银行征信中心的动产融资统一登记公示系统，推广应收账款、知识产权、特许经营权等“动产和权利”的质押融资。做优供应链金融，规范平台企业基于交易数据为中小微服务商提供无抵押供应链贷款行为。另外，持续推动商业服务业与大工业电价同价，明确将数字服务业、冷链物流等关键服务业基础设施纳入大工业电价优惠范围，降低运营成本。将家政服务、养老护理等纳入补贴性培训范围，完善技能评价与薪酬激励衔接机制。
　　营造提升服务业有效供给的税费政策环境。制造业企业购买原材料、机器设备的进项税均可抵扣销项税，但对于咨询、软件、研发、设计、法律、会计、审计等现代服务业而言，其核心成本是人力成本，大多数难以按规定进行抵扣，导致部分服务业企业实际税负较重。增值税抵扣逻辑在事实上鼓励“机器换人”，不利于人力资本密集型服务业发展。应承认“人”是服务业最重要的资本投入，探索建立“人力资本增值税抵扣机制”，允许符合条件的服务企业，按照实际发放工资总额（或社保缴纳额）的一定比例，计算虚拟进项税额进行抵扣。
　　探索差异化的分类支持政策。应根据生产性服务业、生活性服务业、公共服务业的不同属性，探索差异化分类支持政策。对生产性服务业，应重点强化科技创新赋能政策，支持核心技术研发与成果转化；对养老、育幼、家政等生活性服务业，应聚焦普惠性供给缺口，探索建立普惠服务绩效评价与补贴联动机制，推行财政补贴、税费减免、用地保障等组合政策；对部分国有体育场馆，可推广北京五棵松体育馆通过引入民营企业进行商业化运营，以及上海梅赛德斯—奔驰中心通过引入全球顶尖的场馆运营商参与管理的模式；对教育、医疗等公共服务业，则应持续加大财政资金“投资于人”的力度，明确政府保障边界与底线，并通过特许经营、购买服务、扩大开放等方式引导社会资本参与，平衡公益性与市场活力。
　　探索实施服务业产业链政策
　　不同于制造业，服务业产业链多呈现出高度的网络化、专业化、交互性和即时性特征，从而在产业链微观层面导致更加严重的信息不对称与供需错配。提升服务业有效供给，必须超越仅仅为制造业服务的单一的产业政策，转向产业内部的分工环节，实施更加系统化的服务业产业链政策。产业链政策并不像传统的产业政策那样由独立的政策构成，而是由一系列其他政策基于产业链现代化目标而合成的综合性经济政策。应从“点、线、面、体”即关键节点突破、产业链连接、产业生态融合及空间布局等维度，探讨如何更好提升服务业有效供给，缓解供需错配，释放消费潜力。
　　在“点”上制定服务业产业链节点政策，突破服务业发展的产业短板。针对养老、托育、教育、医疗等民生领域的短板节点，以及高速率、低时延、高可靠网络和数据中心等新型基础设施建设等支撑现代服务业的物理节点，政策持续强化财政投入，并采取各种政策措施激励社会力量，协同增加有效供给补短板，全面夯实服务业有效供给的民生基础与硬件设施节点基础。
　　在“线”上制定服务业产业链连接政策，强化相关主体协调能力。鼓励具有市场和技术优势的各类企业充当产业链链主，健全治理机制，助力培育包括服务业企业在内的中小微专精特新企业，实现大中小企业之间、服务业与制造业企业之间的融通协同发展，支撑产业链价值链整体提升。提供强大的市场需求，拉动上游企业的技术不断突破；为包括服务业企业在内的很多中小企业提供技术创新的商业化应用场景；引导包括资本市场和投资者沿着产业链对准“卡脖子”的点进行精准投资；跟上下游企业结成利益联盟进行协同创新；部分链主企业还可以通过平台，把软件嵌入、延伸到设计、生产、装配、服务的各个环节中去，以数据贯穿、推动、延伸到产业链的各环节创新。
　　在“面”上制定服务业产业链融合政策，推动服务业生态化发展。推动跨行业、跨领域的融合发展，形成多业态共生的产业集群和消费场景。打破行业壁垒，加快推进商旅文体健融合发展，开发各种新场景、新业态、新模式。推动制造业向“产品+服务”转型，如家电企业不仅卖产品，还提供智能家居解决方案和远程运维服务。探索搭建跨领域协同服务平台，围绕服务业产业链关键环节，建设集技术研发、标准制定、检验检测、人才培养于一体的公共服务平台，在生产性服务业领域重点打造“教育—科技—金融—物流”闭环联动平台，在生活性服务业领域搭建智慧服务平台推动资源共享与协同运营。
　　在“体”上构建制定产业链布局政策，推动服务业空间合理化。鼓励行业协会、龙头企业参与国际标准制定，推动我国服务业标准与国际先进水平接轨，提升产业链国际竞争力。引进更多国外优质服务资源，倒逼国内服务供给提质升级。在空间上优化生产性服务业产业链布局，引导服务业与制造业在空间上协同配置，鼓励服务业尤其是生产性服务业围绕制造业优化空间布局。在长三角、珠三角、京津冀等重点区域加快推进全球重点生产性服务业产业链集群建设，提升产业链韧性与安全。
　　（作者系南京大学长江产业发展研究院常务院长）